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检察机关参与环境行政公益诉讼研究
www.nanchongpeace.gov.cn 】 【 2019-07-12 14:47:07 】 【 来源:南充政法长安网 】

  一、检察机关参与行政公益诉讼的现状及必要性


  (一)司法现状


  从全国范围看,自开展公益诉讼试点工作以来,环境行政公益诉讼案件总体数量较少,原因在于检查机关提起环境行政公益诉讼本身的局限性、单一性,线索发现难,转化难,成案难,也是检察机关提起环境行政公益诉讼的一个突出问题。目前绝大部分的线索来源于检察机关内部其他部门的移交,由于上述业务部门不从事环境行政公益诉讼具体工作,对环境行政公益诉讼案件的种类、范围等方面的界定缺乏明确和清晰的认识,导致一定数量的线索可能遗漏。


  (二)完善环境行政公益诉讼体制建立的必要性


  第一,保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、消费环境利益等,各类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如水污染导致居民用水困难,文物毁损缺乏主体监管,电信局纵容电信企业乱收费不作为等。这些争议提起的行政诉讼,结果几乎都是“无果而终”;根本原因在于,没有可靠的公益诉讼制度。


  第二,保护资源公共利益的需要。中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中,各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有完善的行政公益诉讼制度的存在,必定不会陷入像今天这样的被动局面。


  第三,保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”,对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护,酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的悲剧。要保护上述公共利益,没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此,应尽快完善建立行政公益诉讼制度。


  二、我国现有的环境行政公益诉讼存在的弊端


  (一)环境行政公益诉讼相关法律法规制度不健全


  现阶段所依据的法律规定是2017年7月1日实施的《行政诉讼法》第二十五条第四款,其余为全国人大常委会的授权决定及两高院提起公益诉讼试点工作实施办法。在审理案件的过程中不能完全套用行政诉讼法及相关的法律法规及司法解释,相关法律法规制度有待健全。目前,行政公益诉讼的相关问题在立法层面并未确立,尚缺乏法律依据,因此在具体案件受理过程中有待进一步立法确立,且环境行政公益诉讼二审程序处于空白状态。


  (二)检察院提出的检察建议不规范


  检察机关在提起行政公益诉讼前均有向相关机关提出检察建议,但是存在部分检察建议内容不规范,未明确、具体、有针对性的叙述具体的违法事实,没有明确相关机关如何整改、纠正违反行为,也没有明确给予一定的合理整改期限、验收标准等。


  (三)对环境行政公益诉讼的程序及实体细节方面,法检两家认识上存在分歧


  首先,分歧主要体现在判决书中是否确认检察机关的“抗诉权”。按照最高法、最高检颁布的关于办理公益诉讼案件的《实施办法》规定,对于公益诉讼的一审裁判结果不服,检察机关可以依法提出抗诉;但在具体工作实践中,最高人民法院于2016年12月、2017年3月先后出台了两个“内部规定”,设置了检察机关的“上诉权”。导致下级法院在办理公益诉讼案件时不知道该适用哪个规定;其次,如何界定“公共利益”,是环境行政公益诉讼的受案范围的关键,环境行政公益诉讼的受案范围的确定,目前尚未形成一个明确的公共利益概念,因没有明确的法律规定,检察机关就可能根据自由裁量权作出对公共利益的判断,决定是否提起环境行政公益诉讼,如果这种自由裁量权适用不当,极易造成诉权的滥用;再者,检察机关提起环境行政公益诉讼,如何认定被诉的行政机关是部分履职还是完全未履职、法庭审理程序如何进行、判决结果如何执行等问题都有待解决。


  (四)行政机关负责人出庭应诉率仍然偏低


  新《行政诉讼法》实施以来,行政机关负责人出庭应诉的主动性与积极性得到一定程度的激发,行政负责人出庭应诉比率虽然有所提高,但是与法治政府建设水平较高的地区相比差距明显。


  (五)“行民交叉”特点的新型环境行政公益诉讼成必然趋势,相关程序和实体立法规定尚未确立


  检察机关提起环境行政公益诉讼,起诉行政机关的同时一并将造成国家利益、公共利益损害的直接责任人列为共同被告参加诉讼,要求行政机关履职的同时一并要求侵权直接责任人进行民事赔偿,这应是未来环境行政公益诉讼案件发展的必然趋势,但目前兼具“行民交叉”特点的环境行政公益诉讼一并审理民事公益诉讼案件,如何审理、裁判和执行,实践中值得进一步研究、探索和尝试。


  (六)人民法院自身存在的问题


  一是,对环境行政公益诉讼工作的重要性认识不到位,定位不准确,对环境行政公益诉讼缺乏一定的针对性。二是,审判力量不足,审判队伍人员数量、专业化程度有待提高。随着行政诉讼案件数量逐年攀升,案多人少的矛盾突显,审判人员的专业化程度也在一定程度上影响了案件审理质效。


  三、检察机关对参与行政公益诉讼的方式以及构想


  (一)应当予以明确检察机关提起环境行政公益诉讼的特征


  环境行政公益诉讼的被告与一般的行政案件的被告不同,其具有“行政”属性,环境公益诉讼的被告是地方人民政府行政部门或者依法负有环境管理职责的环保行政部门。我们意识当中的环境公益诉讼案件的被告一般都是违法的生产企业和单位违规排污,我们关注的都是污染企业,但是对环保行政机关的监督管理职责和消极的行政不作为却忽视放任了。如果环境保护监督管理部门能够积极的履行职责,依法行政,那么公共利益就不会得到侵害,即使受到了侵害,也应当会使危害程度降到最低。但是被告行政机关范围不应当过于宽泛,如果过于宽泛,会出现检察机关滥用诉权的现象,这是对司法资源的浪费,所以省级以上人民政府不适宜作为被告,被告应当以县、乡镇级人民政府或地市、县级所属环保行政机关作被告;如果以省级人民政府作为被告,会影响省级政府执法权威性和稳定性。但是检察机关提起诉讼前必须经过检察建议前置程序,应当对行政机关的违法行为和不作为发出检察建议书,督促有关环保行政机关依法履行职责。同时,对检察机关提起诉讼的案件来源也不应当予以限制,其案件线索应当是多渠道的,主要包括公民、社会组织和其他企业的举报和控告,当然也包括检察机关在平时的工作中自行发现案件线索。检察机关在提起环境行政公益诉讼的同时还应当对发现的行政机关的渎职违法的职务犯罪行为予以打击、提起公诉,使违法的行政机关和工作人员得到应有的法律的制裁,承担其应承担的法律责任。


  (二)环境行政公益诉讼的程序应当制定成文法


  为了更好更及时的保护环境公共利益,检察机关要依据自身的条件和优势,及时搜集行政机关的违法证据,发出检察建议书,以最少的司法资源纠正行政机关的违法行为和消极的不作为。检察机关提起环境行政公益诉讼依靠的是国家司法资源,所以应当对检察机关提取诉讼进行一定的限制,防止诉权的滥用,同时,检察机关对行政机关具有监督权也是有限的,应当明确检察机关的监督权范围。严格规定检查机关提起环境公益诉讼的条件,对侦查、移送起诉、证据搜集采用、抗诉、执行等程序性事宜进行研究论证并制定成文法。


  (三)进一步规范环境行政公益诉讼管辖制度


  管辖制度是明确各级检察机关之间的分工与权限的制度,关于管辖问题的规定,具体而言:


  1、级别管辖方面。提起环境行政公益诉讼,可参照行政案件的级别管辖,明确各级人民检察院的职权和分工,也有利于被告提出管辖权异议。


  2、地域管辖方面。可以借鉴“原告就被告”的管辖原则,赋予被告住所地检察院相应的管辖权力;再辅以环境侵权行为地或者侵权结果地检察机关可提起环境行政公益诉讼。


  3、指定管辖和移送管辖方面。可借鉴行政诉讼法的相关规定。例如,有管辖权的检察机关因特殊原因不便行使权利时,可由上级检查机关指定同一区域内的其他检察机关管辖。又例如,上级检察机关认为有必要的,可管辖下一级检察机关的案件,下级检察机关也可依据相关规定请示上报上级检察机关,经上级检察机关批准后,将自己受理的具有管辖权的公益诉讼案件交由上级检察机关办理或者移交下级检察机关审理。


  (四)检察机关提起环境行政公益诉讼应当由公益诉讼人改为原告


  目前,立法层面上未对检察机关的公益诉讼主体进行明确。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和最高人民法院通过的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等法律文件中,将人民检察院定位为以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼。但是《最高人民法院实施办法》中同时规定了检察院提起行政公益诉讼的诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。综合来看,检察机关根据宪法和相关法律规定,即是国家、社会公共利益的代表,也是法律实施的监督者,检察机关自身具有的特性,相比社会组织提起环境行政公益诉讼,具有独特的优势;我国的检察机关是独立于行政机关之外的,因此检察机关不能代表政府提起环境行政公益诉讼,否则检察机关就会同时取得原告和法律监督者双重身份,可能会产生诉讼角色冲突,容易导致检察权、审判权和行政权之间的矛盾。


  (五)检察机关对判决应享有上诉权而非抗诉权


  根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十条的规定:“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误,应当向上一级人民法院提出抗诉。”同时《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十九条规定:“对于人民法院作出的行政公益诉讼判决、裁定,当事人依法提起上诉、人民检察院依法提起抗诉或其他当事人申请再审且符合行政诉讼法第九十一条规定的,分别按照行政诉讼法规定的第二审程序、审判监督程序审理。”两高院的实施办法均体现出检察机关有抗诉权,被告有上诉权,那么在判决书中交代权利部分时,检察机关是体现上诉权还是抗诉权,目前尚无确切的法律依据。若体现上诉权,人民检察院认为其不仅具备提起上诉的原告权利,且还具备法律监督职能;若体现抗诉权,则与检察院有权对生效裁判进行抗诉相矛盾。笔者认为,从《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》制定的最初目的来看,主要是为了填补我国当前行政公益诉讼制度空缺,从而能够更好的维护环境公共利益的目的,所以从保护国家、社会公共利益的角度出发,检察机关在行政公益诉讼中是代表国家,提起行政公益诉讼。因此,在检察机关的权利表述为“上诉权”比较妥当。同时,国家应当尽快在上层制度设计层面出台司法解释,明确统一法律语言,以便基层法院贯彻执行。


  (六)确保判决执行的问题


  检察机关介入的最终目的是保护环境,具体到公益诉讼案件中,就是要确保有利的判决执行到位。检察院在监督或支持有关机关和组织起诉的情况下,检察机关并非诉讼参加人,依照现有诉讼法规定无法行使参加人权利敦促法院执行,也无法利用职权调查被告执行能力以为法院参考,更不能直接要求被告履行判决内容,因此,应当制度相关法律依据,在有关机关或者组织怠于执行、检查机关未作为直接起诉人的情况下,赋予检察机关督促移送法院强制执行、同被告进行调解或和解程序,在调解的情况下,对被告的履行状况进行长期监督。


  (七)进一步明确举证责任分配


  对环境民事侵权诉讼,我国现行法律采用的是举证责任倒置原则。这是因为原被告之间的地位不对称,建议检察院提起环境行政公益诉讼也应采用举证责任倒置原则。理由是环保行政机关有义务证明自身行为合法性。对侵犯国家利益和社会公共利益的案件,环保行政机关有更便利、更直接的途径了解案情,且对行政违法行为有着更为充分的认知。


  在举证过程中,检察机关应先举证证明行政机关具有侵害社会公共利益的事实存在,并能够证明简单的因果关系,从而保证符合提起环境行政公益诉讼案件的立案标准,能够顺利开展诉讼活动。


  举证责任倒置原则又被称作保护弱者的原则,因此在环境公益诉讼中,原被告双方的举证能力和责任是不同的。在规定举证责任时应当本着保护弱者和有利于保护弱者的合法利益和权利的原则,考虑弱者的举证能力。环境行政公益诉讼应根据公益诉讼类型来确定举证责任的承担:第一,在行政公益诉讼中检察机关的举证责任应比较简单;因为按照行政诉讼法的规定,举证责任是由作为被告的相关行政机关承担,检察机关只需举证证明行政机关存在违法行使职权或者不作为,且因行政机关的违法行政行为已经导致公益利益受到损害的事实即可。第二,相对环境民事公益诉讼案件,环境行政公益诉讼举证责任分配问题比较复杂;作为原告,检察机关应该遵循“谁主张,谁举证”的原则提起公益诉讼,承担相应的举证责任。在环境民事公益诉讼中可适用环境侵权责任在《民事诉讼法》中的规定,然而在环境行政公益诉讼中,被告行政机关比检察机关更便于掌握和搜集一些重要的直接证据,这也造成原被告之间举证能力不平等。而让被告承担大部分举证责任,不仅有利于保护处于弱势地位的原告的利益,而且也会避免被告妨碍原告的证据收集活动。目前我国尚未以法律条文的形式明确规定环境行政公益诉讼中的举证责任,所以建议完善检察机关在环境行政公益诉讼中的举证责任分配,通过立法使得审判实践有法有据。


  (八)尽快解决落实专项经费


  关于专项费用的定义,有广义和狭义之分。所谓广义,不仅包括案件受理费,还包含鉴定费、律师费、差旅费和搜集证据的费用等。狭义的专项费用则仅指当事人起诉时依法向法院提交的案件诉讼费,主要是案件受理费。最高人民检察院的《实施办法》规定了检察机关免缴诉讼费,至于环境行政公益诉讼中应当支付的鉴定费、律师费等诉讼费用,可以先由检察机关垫付,待到作出判决结果,若判决被告败诉时,上述费用应当由被告承担。针对高昂的鉴定费、律师费等,检察机关支出会有经济压力的问题,笔者认为应当创设环境公益诉讼专项基金制度,此制度是破解检察机关难以承担高昂的鉴定费、律师费、收集证据等费用的有效途径。一方面可以提供财政支持,另一方面可推动检察机关提起诉讼的主动性和积极性。


  (九)进一步完善“两法衔接”机制,优化两法衔接平台的功能


  随着国家监察体制改革推进,未来监察委员会在履职过程中所发现的相关线索或将成为检察机关提起环境公益诉讼线索的主要来源之一。应当在厘清监察委员会和检察机关各自权限的基础上,科学设定监察机关与检察机关的衔接制度,明确案件线索的移送与反馈、联合执法检查、信息资源共享等内容,整合监督职能,实现常态监督,充实线索资源。


  通过信息机制的优化,实时掌握行政单位执法动态,及时掌握侵害国家利益和社会公共利益的案件线索和相关信息,增强线索发现的及时性、准确性。“可考虑加大主动寻找、发现线索的力度,采用走访群众等形式,了解环境污染和资源破坏严重的现象,通过走访环保、水利、林业等重点机关,了解各单位执法难点和盲点,掌握污染环境和破坏资源的违法情形。


  总之,检察机关参与环境行政公益诉讼,作为环境公益的推动者、实践者、权益扞卫者,无论在理论上还是在实践上都处于研究和探索的初步阶段,还需要进一步的健全和完善。检察机关提起环境行政公益诉讼的制度具有先进性和科学性,是检察工作科学发展、环境公益有效保障的必然趋势和客观要求。营山法院 何俐辉


  


编辑:王芳

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